БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ЗАКУПКАМ
Правовое регулирование
Закупки товаров для государственных и государственных нужд
урегулированы ч 4 главы 30 (поставка товаров для государственных нужд) ГК, закупки работ – ч 5 главы 37 ГК. При этом, хотя закупки товаров, работ и услуг урегулированы различными группами норм ГК
и относятся к различным видам договоров, рассмотрение их в
совокупности оправдано, поскольку имеется единый специальный субъектный
состав – органы государственной власти и местного самоуправления,
бюджетные учреждения и назначение – государственные и муниципальные
нужды.
Помимо норм в особенной части ГК, закупкам для государственных и государственных нужд посвящены нормы, которые содержатся в общей части ГК, а также в БК. В общей части ГК – это ст. 447-449, нормы общего характера об обязательствах и иные, в БК – это в основном ст. 72, 73.
О понятии государственного, государственного контракта
В соответствии со ст. 526 ГК по
государственному (муниципальному) контракту на поставку товаров для
государственных или государственных нужд поставщик (исполнитель)
обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику
либо по его указанию иному лицу, а государственный или государственный
заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров. Ст. 763 ГК,
в свою очередь, установлено, что по государственному или
муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для
государственных или государственных нужд подрядчик обязуется выполнить
строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом
объектов производственного и непроизводственного характера работы и
передать их государственному или муниципальному заказчику, а
государственный или государственный заказчик обязуется принять
выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.
Если предметом государственного контракта должны стать услуги, то применение ГК проблематично
– глава 39 специальных норм о муниципальном (государственном)
контракте не содержит, а устанавливает возможность субсидиарного
применения лишь общих положений о подряде.
Стороны государственного контракта
Сторонами государственного контракта на выполнение поставки согласно ГК выступают поставщик (исполнитель) и государственный заказчик. При этом ч 4 главы 30 ГК не раскрывает понятие государственного заказчика.
Сторонами государственного контракта на выполнение подрядных
работ являются подрядчик (любое юридическое или физическое лицо) и
государственный заказчик. Понятие заказчика по государственному
(муниципальному) контракту раскрыто в п. 2 и 3 ст. 764ГК.
Государственным заказчиком могут являться органы местного
самоуправления, а также уполномоченные органами местного самоуправления
на размещение заказов на выполнение подрядных работ для государственых
нужд бюджетные учреждения и иные получатели бюджетных средств при
размещении заказов на выполнение таких работ за счет бюджетных средств и
внебюджетных источников финансирования. Согласно ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органом
местного самоуправления является избираемый непосредственно населением
и (или) образуемый представительным органом, наделенный собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения. Бюджетные
полномочия органов местного самоуправления закреплены ст. 9 БК. Точное
распределение бюджетных полномочий между различными органами местного
самоуправления должно устанавливаться конкретными местными актами.
Получателем бюджетных средств согласно ст. 162 БК
являются бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на
получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на
соответствующий год.
Таким образом, государственным заказчиком может являться
орган местного самоуправления, бюджетное учреждение или иная
организация, имеющая право на получение бюджетных средств в
соответствии с бюджетной росписью (иной бюджетный получатель).
ГК не содержит ограничений в отношении лиц, которые могут
выступать на стороне поставщика, – это могут быть и юридические, и
физические лица.
Полномочия государственного заказчика при заключении
государственного контракта, ответственность государственного заказчика
Полномочия государственных заказчиков при заключении
государственных контрактов лишь частично содержатся в ГК. Большая часть
норм присутствует в БК, поскольку муниципальные контракты обеспечивают
муниципальные нужды и соответственно отражаются в расходах местных
бюджетов.
Бюджетные полномочия органов местного самоуправления, в основном закреплены в ст. 9 БК.
В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона 94-ФЗ государственными
заказчиками, муниципальными заказчиками (далее также – заказчики) могут
выступать соответственно государственные органы (в том числе органы
государственной власти), органы управления государственными
внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также
бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета,
бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников
финансирования.
Таким образом, Законом 94-ФЗ значительно ограничена свобода
волеизъявления в отношении хозяйственной деятельности бюджетных
организаций поскольку данным организациям вменено в обязанность
размещать заказы в соответствии с Законом 94-ФЗ даже за счет
внебюджетных источников финансирования.
Согласно ст. 120 и 298 ГК учреждением
признается организация, созданная собственником для осуществления
управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого
характера и финансируемая им полностью или частично. Учреждение не
вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним
имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему
по смете. Если в соответствии с учредительными документами учреждению
предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то
полученные от нее доходы и приобретенное за их счет имущество поступают
в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном
балансе. Следовательно, у учреждения имеются бюджетные средства
(выделенные ему по смете собственником) и внебюджетные, которыми оно
вправе распоряжаться самостоятельно.
В то же время в соответствии со статьями 48 и 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение
является юридическим лицом, имущество которого обособлено от имущества
создавшего его публичного образования, поэтому оно может от своего
имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные
права, нести обязанности.
Следовательно, при реализации указанных полномочий
учреждение выступает как хозяйствующий субъект со специальной
правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями
деятельности, предусмотренными в его учредительных документах.
Как отмечалось ранее, согласно ГК специальное
назначение – государственные (муниципальные) нужды отличает
государственные контракты от иных договоров подряда, поставки и
возмездного оказания услуг.
По поводу характера прав учреждения на средства, находящиеся
в самостоятельном распоряжении, велись длительные споры. Отметим лишь,
что «право распоряжения» внебюджетными средствами, специально
выделенное ГК,
фактически определяет самостоятельность учреждения при ведении им
коммерческой деятельности и ограничивает права собственника учреждения.
БК статус бюджетного учреждения как субъекта бюджетного процесса определяет несколько иначе.
Во-первых, БК
существенно расширяет определение понятия «бюджетное учреждение»
(бюджетное учреждение – организация, созданная органами государственной
власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления для
осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических
или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой
финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного
внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов), идентичное
приведенному в ст. 120 ГК,
устанавливая, что организации, наделенные государственным или
муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие
статуса федерального казенного предприятия, признаются бюджетными
учреждениями. В соответствии с ч. 6 ст. 161 БК положения БК
применительно к бюджетным учреждениям, распространяются на органы
государственной власти (государственные органы), органы местного
самоуправления (муниципальные органы) и органы управления
государственными внебюджетными фондами.
Во-вторых, БК
существенно конкретизирует статус денежных средств, находящихся в
распоряжении бюджетного учреждения. Так в соответствии с ч. 2 ст. 161 БК
РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных
(муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за
счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам
классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных
обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
Продекларированная ст. 120 и 298 ГК самостоятельность
бюджетного учреждения в расходовании средств, полученных за счет
внебюджетных источников, существенно компенсируется иными положениями
БК, предусматривающими казначейский учет и этих средств.
В то же время Закон 94-ФЗ фактически устанавливает императив
и в отношении закупок, осуществляемых за счет средств, полученных из
внебюджетных источников.
Данное положение дел фактически нивелирует нормы ГК о самостоятельности бюджетного учреждения в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.
Полномочия государственных заказчиков при исполнении государственных контрактов, ответственность государственных заказчиков
Как отмечалось, государственный заказчик обязан обеспечить
оплату, а не оплачивать приобретенный товар, выполненную работу, как это
предусмотрено в отношении иных, негосударственных, негосударственных
заказчиков, что связано с отсутствием права собственности на
находящиеся в его распоряжении денежные средства. Поскольку
государственные заказчики по сути являются лишь распорядителями
бюджетных средств и заказ оформляется для государственных нужд, а не
для собственных, они не могут, как обычные участники гражданского
оборота, полностью отвечать за неисполнение принятых на себя
обязательств. Поэтому при исполнении государственных контрактов
муниципальным (государственным) заказчикам предоставлены дополнительные
права и защита:
1. Пункт 4 ст. 161 БК
установлено, что в случае уменьшения бюджетному учреждению главным
распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных
лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения
бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных
им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров,
бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если
необходимо, и других условий государственных (муниципальных)
контрактов, иных договоров.
2. Сторона государственного (муниципального) контракта,
иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения
только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного
изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного
договора. Ст. 767 ГК содержит аналогичную по сути норму. Однако в отличие от нормы БК ст. 767 ГК устанавливает,
что подрядчик вправе требовать от государственного или
государственного заказчика возмещения убытков, причиненных изменением
сроков выполнения работ. Под убытками согласно ст. 15 ГК понимаются
расходы, понесенные для восстановления нарушенного права, утраты или
повреждения имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы
(упущенная выгода). То есть ответственность бюджетного учреждения
определена шире, нежели в БК.
3. Ст. 767 ГК предусматривает,
что изменения условий государственного или государственного контракта,
не связанные с изменением финансирования, в одностороннем порядке или
по соглашению сторон допускаются в случаях, предусмотренных законом.
4. Ст. 533 ГК предусмотрено,
что, если иное не предусмотрено законом либо самим контрактом, убытки,
которые причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением
контракта (п. 2 ст. 527), подлежат возмещению государственным или
государственным заказчиком не позднее тридцати дней со дня передачи
товара в соответствии с государственным или муниципальным контрактом.
Если убытки, причиненные поставщику (исполнителю) в связи с выполнением
контракта, не возмещаются в соответствии с контрактом, поставщик
(исполнитель) вправе отказаться от исполнения контракта и потребовать
возмещения убытков, вызванных расторжением государственного или
государственного контракта. По этой норме, возмещению также подлежат
именно убытки, но при этом установлен срок на их возмещение – тридцать
дней.
Порядок заключения государственного контракта в соответствии с Гражданским кодексом
Статьей 765 ГК предусмотрено,
что основания и порядок заключения государственного или
государственного контракта определяются в соответствии с положениями
ст. 527 и 528 ГК,
т.е. ГК установлен единый порядок для заключения государственных
контрактов на поставку товаров и выполнение работ. Так, ст. 527 ГК определено,
что основанием заключения государственного контракта является
государственный заказ. Под заказом понимается потребность
государственного органа в товарах, работах, услугах, которая находит
свое «денежное» выражение в бюджетной заявке.
На основе бюджетных заявок утверждается соответствующий
бюджет и выделяются средства по государственному контракту, который
планируется заключить. После выделения средств государственный заказчик
обязан соблюсти процедуры, предусмотренные Законом № 94-ФЗ, т.е.
разместить заказ. Под размещением заказа согласно ст. 5 Закона № 94-ФЗ
понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению
поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними
государственных или государственных контрактов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных или государственных
нужд. Согласно ст. 9 Закона № 94-ФЗ заказ считается размещенным со дня
заключения государственного контракта. Для поставщика (исполнителя)
заключение госконтракта является обязательным лишь в случаях,
установленных законом, и при условии, что государственным или
государственным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут
быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением
государственного или государственного контракта.
Процедура заключения государственного контракта состоит из
двух стадий: непосредственно размещение заказа и подписание контракта.
Порядок размещения государственных заказов регламентируется общей
частью ГК (ст. 447-449), Законом № 94-ФЗ, нормативными актами, подписание контрактов – ст. 528ГК и частично Законом № 94-ФЗ.
|
|